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加強煤礦采掘平衡管理防范采掘接續緊張引發重特大事故
——國家煤礦安監局有關負責人答記者問
2018年9月21日，國家煤礦安監局印發了《防范煤礦采掘接續緊張暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），將于2018年11月1日實施。近日，國家煤礦安監局有關負責人就相關問題接受了記者專訪。
問：這個《暫行辦法》制定的背景和重要意義是什么？
答：當前，煤礦采掘接續緊張情況比較嚴重，特別是煤與瓦斯突出等災害嚴重的礦井，其采掘接續緊張情況更為嚴重。前不久，國家煤礦安監局組織人員對河南、安徽兩省煤礦進行調研，其采掘接續緊張有以下兩個主要特點：一是主力礦井采掘接續緊張。河南全省正常生產礦井171處，采掘接續緊張礦井28處，占16.4%，但這些礦井的生產能力達到4591萬噸/年，占目前全省生產礦井產能的33.7%。安徽省現有生產礦井46處，采掘接續緊張礦井6處，合計生產能力2620萬噸/年，占目前生產礦井產能的18%。二是災害嚴重礦井采掘接續緊張。河南省28處礦井中煤與瓦斯突出礦井27處，沖擊地壓礦井1處。安徽省采掘接續緊張6處礦井均為煤與瓦斯突出礦井，其中水文地質類型復雜和極復雜礦井3處。
煤礦采掘接續緊張容易引起事故多發，甚至導致重特大事故。采掘接續緊張礦井，為了盡快準備出采煤工作面，往往會出現以下問題，一是布置多頭掘進、趕工期、趕進度，甚至違規實施平行作業，導致生產組織管理混亂；二是犧牲了災害治理的時間和空間，導致瓦斯、水害、沖擊地壓等重大災害得不到有效治理，極易引發煤礦安全事故。貴州盤州市梓木戛煤礦“8·6”重大煤與瓦斯突出事故就是典型例子，礦井采掘嚴重失調，沒有采煤工作面，布置了多個工作面同時掘進；區域防突措施不落實，在切眼掘進時，瓦斯抽采不達標，引發煤與瓦斯突出事故，死亡13人。河南、安徽兩省大型國有煤礦采掘接續緊張情況比較嚴重，也是事故多發的重要原因。今年1月至8月，安徽省國有煤礦發生9起事故、死亡10人，河南省國有煤礦發生5起事故、死亡11人，其中煤與瓦斯突出事故3起、死亡7人。
歷史教訓不可忘記。煤礦采掘接續緊張疊加煤炭價格上升易形成事故高峰期，新中國成立以來出現4次煤炭供需緊張、重特大事故多發時期：一是1958年至1962年的“大躍進”時期，發生5起百人礦難；二是1983年至1988年，年均死亡超過6000人；三是1992年至1996年，發生37起特別重大事故，其中1994年死亡人數達到歷史峰值7014人；四是2004年至2005年，發生6起百人礦難。歷史的教訓必須引起高度重視和警醒，為了遏制煤礦采掘接續緊張勢頭，有效防范煤礦事故，特別是重特大事故，國家煤礦安監局通過調研、并廣泛征求意見后，及時制定出臺了《暫行辦法》。
問：發生采掘接續緊張的主要原因是什么？
答：當前，煤礦采掘接續緊張主要有以下幾方面的原因：一是煤炭經濟下行造成歷史欠賬多。2012年下半年至2016年上半年煤炭經濟持續下行，煤礦企業普遍虧損，很多企業為了降低成本，一方面減少投入、減少巷道掘進和災害治理工程；另一方面增加產量，“以量保價”，甚至超能力生產。二是災害嚴重礦井治理工程量大、周期長、成本高。煤與瓦斯突出礦井災害嚴重，瓦斯治理工程量大，特別是松軟低透氣性煤層，瓦斯抽采效率低、效果差、時間長。如河南省煤與瓦斯突出礦井大部分是單一煤層開采，主要采用底板穿層鉆孔預抽煤層瓦斯的區域防突措施，準備一個走向長度1000米左右的長壁采煤工作面，在各施工環節均順利達到安全要求的情況下，需要4年左右時間。三是企業盲目追求效益，超能力組織生產。經濟形勢好轉后，煤礦急于扭虧，盲目追求經濟效益，只顧眼前不顧長遠，投入巨大的人力、物力、財力，優先更新采煤裝備，優先進行采煤作業，部分低瓦斯礦井嚴重超能力生產，導致礦井采掘接續緊張，違規多布置掘進工作面。部分高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井雖然災害治理和巷道準備工程量大，采場能力不足，但作為企業的主力礦井，下達的產量和經營指標高，成為采掘接續緊張的重點。四是煤礦采掘技術發展不平衡。多數煤與瓦斯突出礦井，實施區域防突措施需要掘進大量的巖石巷道。近年來，煤礦采煤技術裝備發展水平相對較高，掘進技術裝備特別是巖巷掘進發展水平偏低，造成工作面回采快，開拓準備施工速度慢，容易造成采掘接續緊張。
問：制定《暫行辦法》遵循的原則和主要特點是什么？
答：制定《暫行辦法》遵循的原則根據《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》和《煤礦重大生產安全事故隱患判定標準》等規定。《煤礦重大生產安全事故隱患判定標準》（原國家安全生產監督管理總局令第85號）第四條第二款明確“礦井開拓、準備、回采煤量可采期小于有關標準規定的最短時間組織生產、造成接續緊張的，或者采用‘剃頭下山’開采的”是重大事故隱患。《暫行辦法》作為該條款的細化和執行說明，規定了礦井開拓、準備和回采煤量的“三量”最短可采期，調整修改了自1961年以來煤炭行業沿用的礦井“三量”及“三量”可采期計算方法，明確了煤礦采掘接續緊張的九種情形。對礦井存在采掘接續緊張沒有主動采取限產或停采措施，仍然進行生產的，應當依照《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》和《煤礦重大生產安全事故隱患判定標準》進行處罰。對煤礦上級公司明知煤礦采掘接續緊張仍然下達導致采掘接續緊張的產量考核指標或相應的經營考核指標的，依照《對安全生產領域失信行為開展聯合懲戒的實施辦法》的通知（安監總辦〔2017〕49號），對企業進行聯合懲戒，導致生產安全事故發生的，依照《安全生產領域違法違紀行為政紀處分暫行規定》對上級公司主要負責人、分管負責人及相關管理部門負責人給予問責。
《暫行辦法》的主要特點：一是樹立煤礦采掘平衡超前管理理念，明確煤礦采掘接續緊張的九種情形；二是明確煤礦應按新的“三量”計算方法和可采期規定進行 “三量”計算和采掘平衡管理；三是明確煤礦應當根據采掘接續緊張的嚴重程度，相應調減計劃產量或減少同時作業的采煤工作面個數；四是明確煤礦上級公司的監督管理工作，應當按照“三量”平衡管理要求，下達產量考核指標和相對應的經營考核指標；五是明確煤礦安全監管監察部門應當對煤礦企業和煤礦的違規行為進行處罰和問責。
問：“三量”計算方法和“三量”可采期規定有什么變化？
答：1961年原煤炭工業部頒發的《關于礦井和露天礦開拓煤量、準備煤量和回采煤量劃分范圍、計算方法及礦井巷道劃分范圍的規定》（簡稱“三量”規定），“三量”可采期規定為：開拓煤量的可采期一般為3至5年以上；準備煤量的可采期一般為1年以上；回采煤量的可采期一般為4至6個月?！叭俊笨刹善诘挠嬎惴椒椋洪_拓煤量可采期（年）等于期末開拓煤量除以年計劃產量；準備煤量可采期（月）等于期末準備煤量除以當年平均月計劃產量；回采煤量可采期（月）等于期末回采煤量除以當年平均月計劃回采產量。過去幾十年，煤炭行業采用“三量”指標進行煤礦采掘平衡管理比較簡單、易操作，也起到一定作用。但原“三量”指標是由地測部門制定和管理的，沒有考慮影響煤礦安全生產的煤與瓦斯突出防治、瓦斯抽采達標、水害和沖擊地壓的防治工程，以及礦井開采條件和采掘技術因素。這次制定印發的《暫行辦法》在原有“三量”的基礎上，考慮煤礦災害防治工程等因素（即準備煤量中煤與瓦斯突出煤層的煤巷條帶區域應當無突出危險，回采煤量中的煤層瓦斯抽采、防突和防治水效果應當達到工作面安全回采要求），修改“三量”的定義和計算方法，并根據不同災害等條件細化“三量”可采期規定，但“三量”可采期的計算方法沒有變化，新的“三量”規定能更好地反映礦井采掘平衡關系。
問：為什么是《暫行辦法》？
答：影響煤礦采掘接續的因素很多，對不同地質條件、開采技術與裝備條件以及災害嚴重程度的煤礦，保持采掘正常接續所需的“三量”最短可采期是有差異的，煤礦正常生產還存在水平接續、采（盤）區接續等問題。對不同地區和煤礦可能出現其它采掘接續緊張的情形，《暫行辦法》明確各省級煤礦安全監察機構和煤礦安全監管部門可以認定其它采掘接續緊張情形。定為《暫行辦法》，一是當前煤礦采掘接續緊張情況比較嚴重，急需出臺相關規定規范煤礦采掘平衡管理，防范采掘接續緊張引發煤礦事故，并可在實施過程中積累經驗、不斷完善；二是國家煤礦安監局正在修訂《煤礦重大生產安全事故隱患判定標準》和《煤礦生產能力管理辦法和核定標準》，可將《暫行辦法》的內容納入相關標準。
問：下一步應該如何貫徹落實好《暫行辦法》？
答：《暫行辦法》作為規范性文件，是對《煤礦重大生產安全事故隱患判定標準》等規定關于采掘接續緊張相關問題的細化和執行說明，煤礦安全監管部門、煤礦安全監察機構、煤礦企業特別是存在礦井采掘接續緊張的煤礦企業和煤礦，要認真學《暫行辦法》、懂《暫行辦法》、用《暫行辦法》和遵守《暫行辦法》。當前，重點要做好以下工作：
一要充分認識煤礦采掘接續緊張的危害性和調整工作的緊迫性。當前，煤礦采掘接續緊張情況比較嚴重，特別是煤與瓦斯突出等災害嚴重礦井。煤礦采掘接續緊張往往會導致生產組織混亂，瓦斯、水害等重大災害得不到有效治理，極易引發煤礦安全事故，我國煤礦歷史上多次事故高發期都與采掘接續緊張有關。各煤礦企業要提高對采掘接續緊張危害的認識，堅決防止冒險蠻干傾向，要有“磨刀不誤砍柴工”的意識，統籌考慮，多管齊下調整采掘關系；要加強煤礦采掘平衡超前管理，對照《暫行辦法》要求，凡是存在采掘接續緊張九種情形的，必須主動降低產量，制定相應的災害治理和采掘調整計劃方案；要科學合理編制生產接續計劃，保證回采工作面正常接續、均衡穩定生產，“三個煤量”及安全煤量符合規定，做到精排1年、細排3年、規劃5年。
二要加強監督檢查。煤礦安全監察機構和監管部門要將煤礦是否存在采掘接續緊張作為一項監管監察的內容納入監管監察工作計劃，作為檢查煤礦災害治理措施是否落實到位的一項抓手，特別是貴州、河南、安徽、黑龍江、山西等瓦斯災害嚴重的省份，要緊盯煤礦災害治理和系統完善問題，決不允許在系統不完善、災害治理不到位的情況下進行采掘作業；要督促存在九種情形采掘接續緊張的礦井主動降低產量、調整采掘計劃，加大瓦斯、水害等災害治理力度，防范煤礦重特大事故發生。
三要加大《暫行辦法》宣貫力度。國家煤礦安監局將利用各種宣傳載體，組織開展《暫行辦法》的宣傳工作，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）及煤礦企業要積極開展《暫行辦法》的宣貫和培訓工作?！稌盒修k法》涉及煤礦地測、采掘、“一通三防”和防治水等部門工作，煤礦企業要加強組織協調和分工合作，切實落實《暫行辦法》的相關要求，防范采掘接續緊張引發煤礦事故。
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